[12]例如，现在的执政和行政实务中，印发了越来越多的联合文件，如果涉及违法侵权，由谁承担责任？ [13]这次党和国家机构改革中，由于机构改革，机构名称及相关立法名称变化大，有许多名称与原先法律规定名称不一致，怎么办？是不是都要一部一部、一条一条都逐项修改？那单项修法程序任务就太重了，成本就太高了。
2017年1月18日，习近平在联合国日内瓦总部发表演讲时指出：让和平的薪火代代相传，让发展的动力源源不断，让文明的光芒熠熠生辉，是各国人民的期待，也是我们这一代政治家应有的担当。(6)建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队的强军目标。
(八)坚持人与自然和谐共生的原则，研究宪法上的生态文明，推动环境宪法主题的深入研究 中共十七大报告在建设物质文明、精神文明与政治文明的基础上，又提出了生态文明建设，并把建设生态文明作为全面建设小康社会的新要求。由于宪法指导思想是宪法的核心与灵魂，是宪法实践和宪法解释的基本依据[6]，因此，各国宪法或在文本之中确立宪法指导思想，或在宪法实施中依据指导思想进行宪法解释。[11]参见刘政：《人民代表大会制度的历史足迹》，中国民主法制出版社2014年版，第254-255页。[10]参见《检察制度参考资料》(第一编)，最高人民检察院研究室，1980年编。正如习近平在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上的主旨演讲中所说的：一个时代有一个时代的问题，一代人有一代人的使命。
在人大之下，新设立一个与一府两院宪法地位平行的监察委，毕竟是在原有的国家权力体系与权力结构中增加了一种国家权力，这种新型国家权力即监察权，其自身的宪法性质是什么？它与人大以及其他国家机关的职能如何分工与配合？宪法关于监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约如何解释？这些问题都随着监察委的设立而成为中国宪法学研究的新课题。中共十六大以来，以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人，根据新的发展要求，深刻认识和回答了新形势下实现什么样的发展、怎样发展等重大问题，形成了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观。应基于一网两微一端一平台[60]等信息化技术手段，实现干部个人履历、所在岗位职位说明书、个人综合考核结果及排名、个人荣誉奖惩及相应投诉举报方式等必要履职信息的公开化与透明化。
应厘清干部基准性容错免责识别标准，并凸显所涉异体问责的协同监督效应。[26]石绍斌：《论我国公务员退出机制的发展与完善》，《江西社会科学》2008年第10期。[24]赵娟著：《中国宪法的成文性质与司法适用》，法律出版社2015年版，第128页。2.考核激励机制健全性的基本表征 规范维度下领导干部履职意志直接、间接保障规范作为薪酬、晋升激励机制的运行基石，是考核激励机制健全性的基本表征。
既要厘清社会主义核心价值观的科学内涵，不断强化领导干部这一关键少数对人民公仆思想的认同感。[30]周叶中、汤景业：《关于深化依法治国实践的思考》，《法学杂志》2017年第12期。
从领头羊变成替罪羊的顾虑[31]始终是限制干部创新担当精神的主要心理障碍，应在定向化、精准性激励原则指引下，针对不涉及法律和原则问题的工作开展错误[32]，基于必要的容忍、宽容和试错保护观念导向，实现反向维度的差异化精神激励。不作为治理相关参与意愿即指公民参与规制执政不作为之公共事务的积极性水平，具体可从担当精神、价值共识及预期利益等方面来加以引导和鼓励。也要明确其改善学习能力的职责所在，真正认识到社会公共权力是一种无特权含义的职业角色[49]。前述银川、蚌埠、西宁三地相关地方规范性文件，则分别将勇于破除障碍、触及固有利益、工作效果上促进了党委政府决策部署的顺利实施和主动纠错，及时挽回损失或消除不良影响的设定为容错免责的识别要件。
[36]朱最新：《法治视域下的行政权主体研究》，《河北法学》2005年第9期。其二，所涉专门性规定即指针对执政不作为问题予以特别、具体规定的规范性文件，其位阶层级较低且规制面向较为偏狭。[57]张绍荣：《论红色文化教育传承体系的构建》，《思想理论教育导刊》2013年第5期。其一，所涉必要条件创设即指创设制度化、组织化、过程化[44]的公共治理参与环境，具体从参与制度空间和参与手段途径这两个方面来实现公民可参与。
行为治理范式即是在方法论层面为切实可行的问责机制，提供必要的目标导向、理念模式之价值指引以及实施规程之规范指引，而充分达致所涉理论的精神教义和方法启示功能[38]。[6]习近平：《巩固执政基础 增强执政本领》，《党建研究》2005年第2期。
例如，《干部教育培训工作条例》第4条、第22条之干部培训事项规定，虽在原则上强调了培训工作应凸显针对性、专业化导向，但缺乏培训对象参与针对性专业能力素质保障培训设计的具体规定，而难以彰显培训过程中的需求导向特征。既要不断强化领导干部法律知识学习和法治意识培育，明确法定职责必须为、法无授权不可为的行权准则。
不作为治理相关参与制度空间即指针对规制执政不作为之公共事务中的可参与事项，根据相应社会事实及规范现状，并结合特定价值目标所完成的公民参与行为规范设定。立足于新时代对领导干部执政本领[6]的新要求，需通过有效问责来遏制执政不作为现象。服务型政府论在执政不作为治理过程中所能提供的目的理性之目标导向指引，即在于凸显各级政府机构的行权效益与行政效率。[42]谢庆奎：《服务型政府建设的基本途径：政府创新》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期。薪酬绩效部分所占比例可参照事业单位绩效工资结构，在适度公平原则下尝试平衡既有地区薪酬差，而予以区别设置（东部30%、中部35%、西部40%）。不称职累计6次应予以辞退、累计4次应予以降低职务、累计3次应予以降低职级、累计2次应予以转任其他同级职务。
（二）以科学的能上能下机制来推进能力执政不作为问责 1.科学能上能下机制实现有效运行的基石 价值维度下领导干部的公民本位目标导向与公共治理理念模式指引着人事任用核心评判指标的遴选，是科学能上能下机制实现有效运行的基石。薪酬基准部分的增长幅度可参照退休人员养老金的年平均增长幅度，在兼顾效率原则下一定程度维持既有地区薪酬差，而予以区别设置（东部10%、中部8%、西部5%）。
又如，《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》与《党政领导干部选拔任用工作条例》皆设定了较为清晰的干部职务晋升机制，但在干部提拔使用上，囿于论资排辈与领导关系亲疏、好恶[20]等非客观、量化标准的普遍存在，使得干部职务晋升瓶颈化困境未能得以充分化解。根据领导职务与综合管理、专业技术、行政执法之非领导职务的固有四类干部划分，围绕品德、能力、勤勉、业绩和廉洁这五类考核1级指标，设置各20%的平均量化分值基础上，结合具体地区、部门、岗位分别设置不同2级、3级指标与相应量化分值。
但未能结合干部所在岗位职责职权、履职程序及考核目标之行权具体规程，予以细致厘清。[48]卢恩华、梁金成：《动态薪酬研究现状与评述》，《中国市场》2010年第40期。
干部履职造成损失适用容错免责的基准性标准，则应从容错机制准入因素与裁量因素这两方面来具体厘清。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》第60条之干部降职使用规定，虽在一定程度上凸显了能力素质负面惩戒要义，但就所涉能力要素的评判指标和降职使用规程未能予以清晰的类型化、环节化设定，容易就干部量才适用任职规则形成一定的可操作性掣肘。应强化干部培训所涉内在参与要义与外在激励要义，并明确干部降退的标准依据与惩戒导向。[61]赵谦：《内部治理与履职激励、监察：人大常委会委员任职的规范三题》，《政治与法律》2017年第12期。
激励制度固有的抽象性与普遍性特征，容易导致激励机制聚焦失准。其分别从正反两个方面就执政不作为问题予以了清晰规定。
（三）担当执政不作为的肇因机理 担当执政不作为是指部分领导干部因狠抓落实本领、驾驭风险本领[27]相对薄弱，加之相应监督保障体制部分机能失调，所致不知为了后的行政不作为行为。又如，《干部教育培训工作条例》第16条、52条、55条之干部培训奖惩规定，虽然明确了相关奖惩事项与结果适用，但更偏重于所涉培训考核的内部激励要义，而未引入相关公众参与表征之外部监督手段。
该类行为的治理要义在于针对动力不足而不想为、能力不足而不能为、担当不足而不敢为[3]之三类不作为表象，分别确立切实可行的问责机制。1.目标导向、理念模式之价值维度肇因 其一，部分领导干部因欠缺必要的法治思维和法治方式[28]，而在责任担当目标导向上存在偏差。
其二，所涉公民参与实现则更多地强调公民能够切实参与到执政不作为治理过程中，并在相应问责机制中发挥积极作用，具体从参与意愿和参与能力这两个方面来实现公民想参与、能参与。[20]王云：《试论我国基层公务员激励机制的构建》，《人民论坛》2013年第5期。在规范维度下，应实现干部考核事项差异化设定，并凸显干部考核日常化设定以及激励型薪酬与晋升设定。其二，部分领导干部尚未确立行政激励理念模式，在社会主义核心价值观激励和法治精神激励两方面皆有所欠缺。
[29]许韬：《国家治理视域下我国新型行政模式的型塑》，《云南社会科学》2015年第5期。（二）公共选择论之理念模式指引 1.公共治理理念模式指引 公共选择论在执政不作为治理过程中所能提供的整合开放的公共管理元素与广泛的公民参与元素[43]之公共治理理念模式指引，即在于凸显治理过程中的必要条件创设与公民参与实现。
2.违法认定指引 规范分析论在执政不作为治理过程中所能提供的违法认定指引，往往与所涉规范设定的执政不作为行为内在构成要件设置以及外在表象类型化罗列有关。应强化领导干部的责任意识，并激发其学习热情。
既要着力提升领导干部核心素养，使其充分体悟公共利益与个人正当权益的取舍、平衡要义，增强其基于公民本位直面问题的信心，以及敢闯敢试、真抓实干、大胆负责的勇气与毅力。当逐步确立以机构职能以及地域人口、经济发展水平、交通便捷程度等相应履职环境为主要考量因素的干部职数匹配性评估机制，以确定不同部门干部职数的上限，而明确所涉干部降退的约束性指标。 |
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